Bagaimana caranya kita menyusun dan menyusun semula institusi kerajaan berlapis tiga – pusat, negeri dan tempatan – akan terus menjadi tajuk penting bagi Malaysia untuk tahun-tahun mendatang, dengan implikasi-implikasi yang besar.
Kita perlu bertanya pada diri sendiri, kenapa kita mahu perkukuhkan federalisme? Federalisme tidak semestinya lebih hebat berbanding daulah unitari. Kita malah seharusnya menjauhi pengagihan kuasa, hanya demi pengagihan kuasa.
Federalisme adalah suatu aturan yang relevan bagi mengakomodasi politik identiti dalam sebuah unit kenegaraan yang lebih besar. Namun politik identiti tidak seharusnya menjadi tujuan utama. Federalisme, penyahpusatan dan pengagihan kuasa, harus hadir bersama manfaat material dari segi kebajikan dan kebaikan kepada rakyat.
Pengagihan kuasa hanya membawa kebaikan apabila ia menjadi demokrasi dapat berfungsi dengan lebih baik untuk masyarakat. Ada dua lapis di sini:
Pertama adalah, pengagihan kuasa yang wajar digalakkan mesti memudahkan penglibatan awam dan justeru menambahbaik demokrasi pada aras sub-nasional; contohnya, kuasa mengurus pengangkutan awam dan alam sekitar boleh diserah atau sekurang-kurangnya dikongsi antara kerajaan pusat dan negeri dengan harapan supaya masyarakat setempat dapat mengambil bahagian dalam proses membuat keputusan. Adalah aneh apabila laluan bas pun diatur oleh Putrajaya. Dan dengan kesedaran alam sekitar, masyarakat setempat akan dapat memantau pencemaran dengan lebih baik.
Kedua, pengagihan kuasa harus dilindungi kebertanggungjawaban demokratik. Tidak ada gunya jika kuasa diperturunkan kepada negeri sekiranya tidak wujud semak-imbang di peringkat negeri bagi mencegah rasuah, misalnya, dalam penguatkuasaan undang-undang alam sekitar.
Saya beri satu lagi contoh. Sememangnya baik untuk memberikan kuasa kawalan imigresen kepada Sabah dan Sarawak, dan saya tidak membantah. Tetapi saya dihalang daripada masuk ke Sarawak dan dihantar pulang dengan pesawat yang sama ketika Pilihanraya Negeri Sarawak pada tahun 2016. Ini adalah satu penyalahgunaan terhadap kuasa yang diperturunkan. Mengimbangi penglibatan politik dan kebertanggungjawaban adalah penting dalam merangka kuasa apa yang boleh diagih dan apa yang tidak patut diagih. Malaysia tidak akan dilayani dengan baik sekiranya kita terus menghayun daripada sebuah sistem yang sangat berpuat kepada sebuah sistem yang bersepah dengan rasuah dan salah-guna kuasa.
Dari sudut menyusun masyarakat dan negara dengan lebih baik, apa sahaja yang kita lakukan untuk menyusun semula institusi, harulah dipastikan supaya kita membuang masalah keterasingan dan tidak menambah masalah-masalah yang memutuskan keterhubungan.
Di mana mahu mula?
Meski ramai yang berfikir bahawa Malaysia mewarisi model pentadbiran British, sebenarnya federalisme Malaysia lebih hampir kepada susunan perlembagaan Australia dan India, terutamanya daripada segi berikut:
1. Negeri – United Kingdom tidak mempunyai konsep negeri; konsep negeri hadir dari Amerika Syarikat
2. Senat sebagai Dewan Negeri-negeri – United Kingdom tidak mempunyai konsep Senat yang dianggap sebagai Dewan Negeri-negeri
3. Pihak berkuasa tempatan, tidak kira terpilih atau dilantik, adalah di bawah kuasa negeri. United Kingdom adalah sebuah daulah unitari sehingga pengagihan kuasa pada era 1990an.
Bagi memperkukuhkan federalisme di Malaysia, kita boleh mengambil iktibar daripada model Australia dan India.
Dalam susunan institusi semasa, sekiranya pihak berkuasa tempatan ditutup operasinya hari ini, orang ramai akan menyedarinya sebaik sahaja sampah sarap mereka tidak dikutip. Tetapi tidak ada siapa yang akan perasan jika sesebuah kerajaan negeri menghentikan operasinya.
Saya masih ingat pada tahun 2001 apabila Indonesia sedang bergulat dengan persoalan desentralisasi. Ketika itu, federalisme adalah suatu ‘F word’, tidak disukai malah menjadi semacam pantang. Tetapi hari ini, Indonesia adalah sebuah negara yang amat terdesentralisasi, dengan akibat yang bercampur-campur. Indonesia dahulunya sangat berpusat dan ditadbir secara ketenteraan di bawah Suharto, sehingga disebut bahawa Indonesia ‘melayari lautan desentralisasi sambil membina kapal penguasa sub-nasional’.
Malaysia tidak berdepan masalah itu. Kita boleh bekerja untuk memperkukuh pihak berkuasa negeri dengan mengagihkan peranan dan tanggungjawab daripada kerajaan pusat dan menggabung beberapa fungsi pihak berkuasa tempatan menjadi bidang kuasa negeri.
Saya antara ramai orang yang menyokong supaya pilihanraya kerajaan tempatan dipulihkan, tetapi sokongan saya itu beramaran: pilihanraya kerajaan tempatan hanya boleh dijalankan apabila peranan pihak berkuasa tempatan disemak semula, disusun semula dan dikurangkan.
Akta Kerajaan Tempatan 1976 membingkai pihak berkuasa tempatan sebagai suatu sambungan kepada kerajaan negeri. Hari ini, beberapa majlis tempatan di Selangor, Pulau Pinang dan Johor mempunyai saiz fiskal dua kali ganda berbanding kerajaan negeri Perlis, dan hampir sama dengan Negeri Sembilan, Kedah, Kelantan serta Melaka. Contohnya, peruntukan belanjawan Majlis Bandaraya Petaling Jaya (MBPJ) bagi tahun 2019 ialah RM 436.6 juta manakala Majlis Bandaraya Pulau Pinang (MBPP) RM 506.3 juta, dua kali ganda belanjawan negeri Perlis (RM 268.72 juta), lebih kurang peruntukan kerajaan Negeri Sembilan dan Malacca bagi 2019 yang masing-masing berjumlah RM 430 juta dan RM 382 juta.
Jika kita lihat kepada kes Australia, pihak berkuasa tempatan mempunyai saiz fiskal, geografi dan populasi yang kecil. Jika itu dapat dilakukan, pilihanraya kerajaan tempatan boleh menjadi satu cara yang baik untuk memperbaiki partisipasi politik. Jika tidak, apabila ia dijalankan, kerajaan negeri akan kelihatan tidak lagi berfungsi di mata orang ramai.
Indonesia dahulunya sangat menentang federalisme dan desentralisasi, ekoran sejarahnya ketika merdeka apabila perpecahan daerah menjadi kebimbangan.
Jadi, sejarah memainkan peranan. Institusi negara kita hari ini terbentuk pada tahun 1948. Ia distruktur sebagai sebuah persekutuan bagi menjawab rasa tidak puas hati terhadap Malayan Union pada 1946. Tetapi 1948 juga adalah tahun di mana Darurat diisytihar bagi menentang Komunis. Pasukan polis menjadi badan pertama yang lengkap dibentuk, sebelum perkhidmatan awam sempat disempurnakan.
Kita kini boleh melihat kepada persekutuan Australia dan India dan menekuni bagaimana kuasa dan perkhidmatan dapat diagihkan secara berperingkat. Sebagai contoh, negeri memainkan peranan penting di Australia dan India dalam hal pempolisan komuniti, kesihatan dan pendidikan. Kita mungkin boleh mencuba, contohnya, memberikan kuasa kepada negeri untuk membentuk pasukan polis bantuan bagi menjalankan fungsi polis yang tidak perlu dipusatkan, seperti polis trafik. Sektor kesihatan dan pendidikan juga wajar diagihkan seboleh mungkin.
Pada masa yang sama, kita harus mengiktiraf bahawa tidak akan wujud pengagihan total kerana walaupun di negara yang paling terdesentralisasi seperti Amerika Syarikat, masih wujud keperluan pempolisan di peringkat pusat.
Pastinya juga, negeri perlu membayar khidmat-khidmat ini jika mereka menguruskan sebahagian daripadanya. Salah satu kelemahan Malaysia dalam pengurusan fiskal ialah hasil negeri datang daripada tanah dan sumber asli. Perdebatan tentang federalisme masih belum melampaui perbahasan royalti minyak, sama juga dengan sumber-sumber asli lain, yang sebenarnya seolah-olah ‘wang loteri’ dan tidak semestinya baik untuk alam sekitar.
Cukai Barang dan Perkhidmatan (GST/VAT) antara negeri juga barangkali bukanlah di tahap pengurusan yang baik. GST/VAT bersifat regresif. Pada suatu tahap, kita akan harus memikirkan tentang perkongsian cukai pendapatan antara persekutuan dan engeri. Cukai pendapatan individu dan syarikat terutamanya boleh dikongsi dalam nisbah yang berbeza-beza, bergantung kepada peranan dan tanggungjawab bersama yang dipersetujui antara kerajaan pusat dan negeri. Cukai pendapatan sifatnya progresif dan bukanlah sebuah ‘zero sum game’. Lebih rancak aktiviti ekonomi di sesebuah negeri, lebih banyak cukai yang boleh dikutip oleh kerajaan pusat dan negeri. Negeri pula akan mempunyai kepentingan langsung dalam memudahcara pertumbuhan ekonomi di yang kemudian akan melonjak kutipan cukai pendapatan di peringkat kerajaan pusat. Ini adalah suatu kitaran murni yang harus kita wujudkan.
Akhir sekali, representasi nasional suara negeri adalah suatu perkara yang penting. Kedua-dua India dan Australia merangka Senat sebagai Dewan Negeri-negeri. India masih mengekalkan pilihanraya senator melalui parliamen negeri, tetapi Australia telah mengubahkan selepas Perang Dunia Kedua bagi membolehkan pemilihan terus Senator Negeri (setiap negeri melantik 12 senator, 6 daripadanya untuk tempoh penggal tiga ke enam tahun). Malaysia mungkin mahu membayangkan sebuah Senat yang dipilih sepenuhnya, mungkin dalam masa sepuluh tahun lagi, bagi mencapai demokratisasi dan menjadikan Senat sebagai Dewan Negeri-negeri.
Sebagai penutup, perbincangan bagaimana untuk menyusun semula institusi kita akan terus menjadi tajuk utama, sepertimana perbincangan pilihanraya kerajaan tempatan atau nasionalisme di Sabah dan Sarawak. Sudah tiba masanya untuk kita melihat isu-isu ini dengan sudut pandang yang segar supaya kita tidak terperangkap dengan cliche, tetapi bergerak maju selangkah demi selangkah ke arah yang betul.
*Ucapan oleh Timbalan Menteri Pertahanan, Liew Chin Tong di persidangan “Federalism in Malaysia: Redefining the Federal-State Relationship in Malaysia” pada hari Selasa, 2 Julai 2019 di Universiti Sains Islam Malaysia; Nilai, Negeri Sembilan.